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全球化和数字化的高速发展使得跨国企业的生产经营规模空前扩大，导致了跨国税基的全球化以及税基侵蚀和利润转移（以下简称BEPS）的全球化，国际社会逐渐认识到，联合起来推动国际税收治理体系由双边协调向多边协调发展是探索全球税收治理的必由之路。

OECD发布《BEPS行动计划》经历了BEPS项目1.0版和2.0版两个改革阶段，试图同时解决国际税收权益分配失衡和国际税收竞争两大问题。然而，由于OECD的局限性，BEPS项目被认为在包容性和有效等方面有待提升。一方面，发展中国家在国际税改重大问题决策过程中几乎没有实际话语权。另一方面，2.0版“双支柱”方案的结构性设计和框架制度安排，在许多方面与目前世界各国的税收基本原则和税改应当追求的价值标准相背离。

综上，由于BEPS项目的效果与许多发展中国家当初对这一全球性国际税改所预期的目标要求尚存在较大差距。因此，2023年12月22日，联合国大会通过了《在联合国促进包容和有效的国际税务合作》的决议（简称“决议”）。

联合国数年前就已经开始加强自身在国际税收治理中的作用，非洲联盟也呼吁制定联合国税收公约，在此背景下，决议应运而生。

图1 决议出台过程示意图

（一）提升联合国在国际税收治理中的地位

长期以来，OECD一直主导着国际税收政策和征管规则的制定，相较而言，联合国在国际税收治理中发挥的作用较小。但联合国始终没有放弃提升自身在国际税改中发挥的作用，在联合国成立税收机构的设想也酝酿多年，此次决议的通过预示着国际税收规则的主导者之争可能已经走到历史的十字路口。

（二）提升发展中国家在国际税收合作中的话语权

从成员构成来看，联合国可以给更多发展中国家提供表达自己观点和诉求的机会；从权力结构来看，负责合作规范具体制定的委员大多数来自发展中国家。因此，在国际税收规则的制定中，联合国更加注重反映发展中国家诉求，有助于提升发展中国家在国际税收合作中的话语权。

（一）联合国主导的国际税收合作的前景仍有待观察

目前，虽然决议在联合国大会层面获得投票通过，但世界各国对于该决议的态度仍存在较大分歧。在联合国框架下成立多边税收合作机构最为合适，但由于联合国能够动员的技术力量不足以支持在这个领域的主导地位。

（二）应关注是否会在国际税收领域产生新的失衡和不公

对于企业尤其是跨国大型企业，国际税收制度的确定性和稳定性至关重要。决议提出制定国际税务合作框架公约这一措施可能会进一步影响当前国际税收制度的稳定，给跨境纳税人带来更多的税收风险，也可能会形成新的避税安排。

（三）发展中国家需提升国际税收管理的能力和水平

受制于研究能力、管理经验和资源约束等因素影响，发展中国家普遍缺乏国际税收专业技术人才和国际税收征管经验能力，难以在国际税改过程中获得实际利益。

作为负责任大国，中国应支持联合国在全球税收治理中发挥更加重要的作用，引领全球税收治理体系变革方向，维护真正的多边主义。

（一）现有国际税收多边治理体系不公问题凸显

长期以来，OECD是国际税收政策和征管研究的“领头羊”，但是由于其自身局限性，导致发达国家同发展中国家话语权存在一定程度的不平等，对发展中国家的利益带来不利影响。

（二）“全球南方”改变全球税收治理博弈格局

对于我国而言，正确认识全球南方对全球治理政治博弈格局的改变具有重要意义。一方面要尊重全球南方国家的发展治理诉求，另一方面在今后的国际税收秩序构建进程中应注重进一步团结全球南方国家。

（三）中国可更加积极有为地参与全球税收治理和多边规则制定

在决议通过背景下，中国应积极有为地参与国际税收治理和多边规则制定。深入参与制定并推进联合国税收框架公约；继续积极参与OECD双支柱国际税收改革；高质量共建“一带一路”打造更为紧密的区域性多边税收合作；帮助广大发展中国家加强国际税收征管能力建设，从而提高其在国际税收治理中的参与度和影响力；关注中国“走出去”企业可能面临的更加复杂多变税收环境和不确定性风险。